De demografiske modeller skal behandles som en racercykel. De skal efterses, justeres og nogle gange have en grundig hovedrengøring. Arbejdet med demografimodeller og styring ud fra dem giver en række styringsmæssige dilemmaer mellem politik og teknik, mellem central og decentral styring og mellem kontrol og tillid.
Komponent (tidl. KLK) giver her nogle gode råd til processen og opfordrer jer til – som en slags selvevaluering af jeres arbejde med demografien – at stille jer selv følgende spørgsmål:
- Har vi den rette balance mellem politik og teknik i den demografiske fremskrivning?
- Er kriterierne for demografitildeling kendte og gennemsigtige?
- Er der sammenhæng mellem kriterierne for tildeling af demografimidler og tildeling af budget til enhederne?
- Ved alle ledere (centrale og decentrale) hvilken budgetramme (inkl. forventet demografi) de skal styre efter?
- Kan vi skelne mellem budgetafvigelser, der skyldes demograf i budgetafvigelser, der skyldes ændring i omkostninger, effektivitet etc.?
Balance mellem politik og teknik i den demografiske fremskrivning
Der er en række faktorer, der indgår i opbygningen af budgettet på et område. Faktorer som både udspringer af politiske valg og af samfundsudviklingen generelt. Vi nævner dem under en hat som ”teknik”, idet det er faktorer, der regnes ind i budgettet uden at politikerne har truffet beslutning om det.
Det giver nogle overvejelser i forhold til balancen mellem teknik og politik, når det eksempelvis gælder indregning af boligudbygningsprogrammer i befolkningsprognosen. Balancen mellem de politiske ønsker og prioriteringer på den ene side og de mere tekniske aspekter som udviklingen i boligpriserne, boligudbygningsplanerne i nabokommunerne og generationsskifte i kommunens nuværende boligmasse på den anden side.
Set i det lys bør den kommunale administration spørge sig selv, om man har fundet den rettet balance mellem politik og teknik i den demografiske fremskrivning. Stiller man den rette information til rådighed, når politikerne skal træffe beslutninger om budget og fremtidig kapacitet?
Hvis der er en ubalance mellem teknik og politik, har man som kommunal administration en pædagogisk opgave i at forklare, hvad konsekvensen af en for optimistisk indregning af boligudbygningsprogrammer kan få for kommunens råderum, budgetstyring og likviditet på længere sigt.
Kriterier for demografitildeling – afliv myterne
I mange kommuner bliver demografi til tildeling brugt i en tidsmæssig kortvarig proces henover foråret, når budgettet skal lægges. Processen involverer ganske få personer og bygger på principper i demografimodeller, der som oftest er besluttet for år tilbage.
For organisationen kan processen blive opfattet som lukket, omgærdet af mystik og med grobund for mytedannelse. Kommunens økonomiafdeling kan med fordel åbne op gennem en proces med fagområderne, som bygger på tillid og gennemsigtighed.
Det kan for eksempel give mening at synliggøre, hvor stor en andel af budgettet der demografireguleres. Det kan af- eller bekræfte myter om, hvor stor betydning den demografiske regulering egentlig har på budgettet.
Nedenstående diagram viser andelen af budgettet på dagtilbudsområdet, der demografireguleres i en kommune. De skraverede områder demografireguleres ikke. Mange kommuner demografiregulerer over 80 pct. af budgettet. Det kan være anderledes på andre områder.
Figur 1: Andel af budget på dagtilbudsområdet der demografireguleres (farvet område) og ikke demografireguleres (farvet og skraveret område). Eksempel.
Sammenhæng mellem kriterierne for tildeling af demografimidler og tildeling af budget til enhederne
I de fleste kommuner er der forskel på, hvilke kriterier der anvendes for tildeling af demografimidler til fagområderne, og hvilke kriterier der anvendes for tildeling af midler fra et fagområdes ramme til den enkelte daginstitution, skole eller plejehjem.
De to typer tildelinger kan indeholde forskellige logikker og forudsætninger, og det kan forvirre billedet, hvis man sidder som leder af en skole eller et plejehjem.
Svaret er ofte, at der ikke er fuldstændigt sammenhæng. Det er vigtigt, at denne pointe bliver fortalt til lederne. Det bør begrundes, hvorfor der er forskelle, og hvad der bliver gjort for, at de to tandhjul kan mødes, og hvor det nødvendigvis må give unøjagtigheder.
Det er et godt pædagogisk redskab at vise, hvordan demografi bliver til tildeling. Nedenstående diagram er et eksempel på demografiregulering af hjælpemidler, som viser, hvordan det samlede budget bliver til.
Ledernes styringsgrundlag
Når ledere skal styre deres budgetter, er det væsentligt, at de får den rette information på det rette tidspunkt. Når en skoleleder skal planlægge et skoleår, har han eller hun brug for at kende forudsætningerne for tildelingen. Forudsætningerne indebærer eksempelvis, hvilket elevtal der planlægges med og oftest også, hvor mange klasser der forventes oprettet.
Disse informationer kommer typisk fra administrationen. Omvendt sidder skolelederen med informationer i sin hverdag, som kan gavne styringen centralt - for eksempel hvor mange unge i 9. klasse, der forventes at tage på efterskole. Det kan altså være en fordel at skabe gennemsigtighed i, hvilke informationer der skal være til rådighed for hvem og hvornår, for at både centrale funktioner og decentrale ledere kan styre.
En måde at skabe gennemsigtighed på er at vise grafisk, hvornår budgettet demografireguleres og på hvilken baggrund. Det kan eksempelvis være via nedenstående årshjul for skoleområdet i en kommune.
Budgetafvigelser: Demografi eller ej – det er spørgsmålet
Der er masser af fordele ved at have styr på de demografiske forudsætninger. Først og fremmest giver det en stor forklaringskraft, når eller hvis budgetterne skrider på et område. Det giver større mulighed for at kunne sige noget om, hvad en budgetafvigelse skyldes, og det giver mulighed for at forberede, hvordan der politisk skal træffes beslutning om en ændret bevilling. Forskellige typer afvigelser bestemmer, hvad der bør fremlægges politisk, og hvilke løsninger der kan peges på.
Komponents anbefalinger kan opsummeres i nedenstående figur.
